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建设工程项目政府审计作为工程结算依据的改判规则5则

2020年03月21日  来源:法眼观筑   点击率:155次 咨询在线律师

在使用国有财政性资金进行建设的工程项目中,不可避免的面临政府审计机关的决算审计监督。而实践中,政府审计往往耗时较长,且大多数情况较建设单位委托的全过程结算审计公司审定价格存在偏差,该种情形下,如何合法合规的约定政府审计,直接影响到工程结算付款及争议解决,笔者检索五则案例,以资同行借鉴。

 

一、最高人民法院答复意见

 

1.《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》([2008]民一他字第4号)

 

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。

 

2.《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》([2001]民一他字第2号2001年4月2日)

 

河南省高级人民法院:你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。

 

二、最高院及各省高院司法案例

 

1. 改判规则

在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下,国家审计机关做出的审计报告,不影响双方结算协议的效力

 

最高院认为

根据审计法的规定及其立法宗旨,法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督,目的在于维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算,属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此,本案诉争工程款的结算,与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等,属于不同性质的法律关系问题,即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计,均不能认为,国家审计机关的审计结论,可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据,故对重庆建工集团的上述主张,本院不予采信,对案涉工程的结算依据问题,应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

 

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。根据审计法的规定,国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为,审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此,在民事合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式,认为合同签订时,当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此,重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张,缺乏事实和法律依据,本院不予采信。

 

案例索引

【公报案例】重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷再审案   最高人民法院(2012)民提字第205号  2013年03月20日

 

2. 裁判规则

合同约定工程结算以政府审计为准,下级审计机关作出的审计结论被上级审计机关变更的,应当以变更后的审计结论为准

 

最高院认为

合同仅约定了以审计方式作为确定案涉工程价款的依据,并未明确限定应仅以某一具体审计部门的审计结论为最终依据。而且《审计法实施条例》第四十三条第一款赋予了上级审计机关对下级审计机关的审计业务依法进行监督的权力,第二款进一步规定下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的,上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销,也可以直接作出变更或者撤销的决定;审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的,上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定,也可以直接作出审计决定。本案中黔西审计局出具《审计报告》后,其上级审计机关即毕节市审计局以《审计报告》结果存在重大失实为由,撤销了《审计报告》,后又作出《专项审计调查报告》。因黔西审计局的《审计报告》已被撤销,以该《审计报告》作为确定案涉工程价款的依据已无事实基础。

 

案例索引

重庆市圣奇建设(集团)有限公司、黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事判决书  最高人民法院(2017)最高法民终912号   2018年02月07日

 

3. 改判规则

以政府审计作为工程结算依据必须有合同双方明确约定,承包人催款时单方作出的“待政府审计后多退少补”的意思表示不能直接视为双方对政府审计的约定

 

最高院认为

关于案涉工程款结算条件是否成就的问题。案涉工程已于2011年9月13日通过竣工验收,并交付绵阳市中心医院使用,绵阳市中心医院应当支付相应的工程价款。根据《中华人民共和国审计法》的规定,审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系,不能当然地以项目支出需要审计为由,否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下,才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。根据本院再审查明的事实,双方在《建设工程施工合同》中并未约定工程结算以绵阳市审计局审计结果为准,在其后的往来函件中,奇信公司亦只是催促尽快支付工程款,在2014年1月8日的最后一份函件中,奇信公司虽认可“待绵阳市审计局复审后多退少补”,但并未认可以绵阳市审计局的审计结论作为工程款结算及支付条件。二审判决以结算条件没有成就为由,对奇信公司支付工程价款的诉讼请求不予支持,适用法律错误,本院予以纠正。

 

 

案例索引

深圳市奇信建设集团股份有限公司、绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷再审民事判决书  最高人民法院(2018)最高法民再185号  2018年09月29日

 

4. 裁判规则

合同约定的评审方法、程序等发生变化,不影响评审结论作为工程价款结算依据

 

河南省高院认为

关于工程款支付的条件是否成就问题。合同约定,在德祥公司对友邦公司工程结算时,按政府评审总价中涉及友邦公司完成工程量总价的84%进行结算,工程结算后,支付至工程结算总价的97%,其余3%留作质量保证金,待质量保修期(自交工验收之日起一年)满后并经政府验收、财政局评审中心通过并审计合格后结算。该两条约定分别涉及到“政府评审”和“财政局评审中心通过”,是审计之前的政府工作程序。本院认为,上述约定实质上是约定以政府的最终确认作为双方当事人之间的工程价款确定依据。而政府评审或财政评审程序是否进行及如何进行问题,是具体政府行为,本案双方当事人在合同中约定的政府对本案工程价款的最终确认程序不足以约束政府的具体行为。

 

案例索引

河南友帮实业有限责任公司与河南德祥投资有限公司、魏光良等建设工程施工合同纠纷二审民事判决书   河南省高级人民法院(2015)豫法民二终字第32号   2015年05月25日

 

 

5. 裁判规则

合同约定以政府审计作为结算依据,但发包人拖延送交政府审计的,根据公平合理原则,视为付款条件成就

 

广东省高院认为

双方当事人在合同中还约定以广州市花都区财政投资评审中心审核后的工程结算价作为合同的最终结算造价,而将结算送往财政部门审核是建设单位的义务,即应由花都图书馆送审。从查明的事实看,双方均承认省一建公司于2012年5月7日向花都图书馆提交了结算书,省一建公司主张的工程结算数额为1374983.51元,该数额略低于中标合同价。至本案二审诉讼时,涉案工程完工已超过两年,花都图书馆仍未依约委托具有相应资质的中介机构审定造价并送交财政部门评审,二审判决根据公平合理原则认定省一建公司主张的上述结算价,判令花都图书馆向省一建公司支付工程结算款和质量保修金,处理恰当。花都图书馆以工程未结算及省一建公司提交的结算数额未送交财政评审为由向本院申请再审,缺乏充分的事实和法律依据,本院不予支持。

 

 

案例索引

广州市花都区图书馆与广东省第一建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷申诉、申请民事裁定书    广东省高级人民法院 (2014)粤高法民申字第1917号   2014年10月29日

 

 

    王劲夫 法学学士、四川蓉城律师事务所合伙人、执业律师(执业证号:22012001111120)、成都市优秀青年律师、劳动争议仲裁员、人事争议仲裁员、成都劳动律师网站长兼首席律师。尤擅长劳动和社会保障、人事争议、损害赔偿(工伤、学生伤害、交通事故、医疗损害、一般人身损害等)、企业管理制度和公司股权结构治理、建筑施工等律师业务。
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